La protección de los conocimientos indígenas: una perspectiva personal sobre las negociaciones internacionales en la OMPI
Wend Wendland, director de la División de Conocimientos Tradicionales de la OMPI*
Hace 10 años, los Estados miembros de la OMPI iniciaron oficialmente negociaciones para elaborar instrumentos jurídicos internacionales sobre la propiedad intelectual (PI) y los recursos genéticos (RR.GG.), los conocimientos tradicionales (CC.TT.) y las expresiones culturales tradicionales (ECT). Estas negociaciones se celebran en el marco del Comité Intergubernamental sobre Propiedad Intelectual y Recursos Genéticos, Conocimientos Tradicionales y Folclore, conocido como CIG. En este artículo** se describen las vicisitudes de las negociaciones que se han llevado a cabo hasta la fecha.
Antecedentes
El CIG fue creado por la Asamblea General de la OMPI en 2000, y es la Asamblea quien determina normalmente su mandato cada dos años.
El objetivo del nuevo mandato del CIG para 2020-2021 es “concluir un acuerdo sobre uno o varios instrumentos jurídicos internacionales, sin prejuzgar la naturaleza del resultado o resultados, en relación con la propiedad intelectual, que aseguren la protección eficaz y equilibrada de los” RR.GG., los CC.TT. y las ECT.
Las ramificaciones de la tarea del CIG son inmensas. Muchos sostienen que la adopción de uno o varios instrumentos jurídicos internacionales enriquecería el sistema de PI, al ampliar el abanico de beneficiarios e incluir a los pueblos indígenas y las comunidades locales vulnerables y a menudo marginados. También sostienen que fortalecería la contribución del sistema de PI al desarrollo sostenible, reforzando así su legitimidad en todas las regiones, y que inspiraría una nueva confianza en el multilateralismo.
Hay resultados pragmáticos al alcance de la mano que beneficiarían a todos, al menos en lo que respecta a algunos aspectos del mandato del Comité. Se han logrado progresos sustanciales.
Sin embargo, la negociación es extremadamente difícil.
Principales dificultades
Las dificultades se relacionan con la naturaleza de los temas, la forma de funcionamiento del Comité y su situación en el panorama multilateral más amplio.
Las relaciones entre la PI y los RR.GG., los CC.TT. y las ECT son complejas desde el punto de vista técnico, y los problemas que se plantean en relación con cada uno de esos temas son distintos pero están interrelacionados. Esto requiere un grado inusualmente alto de competencia sustantiva, así como coordinación nacional y coherencia política en los países participantes. Además, en el mejor de los casos, sólo existen algunas experiencias nacionales y regionales que pueden servir de modelo para los negociadores. Si bien la frecuencia de las reuniones del CIG es una prueba de la determinación de los países por avanzar en el proceso, su intensidad y su larga duración hasta el momento presentan el riesgo de mermar su energía y su impulso.
Otro problema reside en la relativamente escasa interdependencia entre las cuestiones que se están negociando en el marco del CIG y otras cuestiones del programa internacional de PI. Esto hace que los peticionarios (los países que buscan resultados normativos) tengan poca influencia a la hora de obtener concesiones de los no peticionarios. Además, el tratamiento fragmentado de estas cuestiones en diversos foros internacionales puede complicar los esfuerzos de los peticionarios para establecer coaliciones interregionales dinámicas.
El progreso se ve entorpecido por los distintos grados de voluntad política de los países, lo que da lugar a divergencias persistentes entre ellos en lo que se refiere a los objetivos y los resultados previstos del CIG. Ello, a su vez, obstaculiza los esfuerzos del Comité por establecer una metodología de trabajo eficaz que permita alcanzar resultados de compromiso consensuados.
Por último, estas cuestiones todavía no parecen tocar la fibra sensible de los ciudadanos de a pie. Hay poca presión por parte de la opinión pública y la sociedad civil para llegar a una conclusión rápida de la negociación.
Hay resultados pragmáticos al alcance de la mano que beneficiarían a todos, al menos en lo que respecta a algunos aspectos del mandato del Comité.
Hitos
Los primeros años
En un principio, la labor del CIG se centró en la recopilación de datos, el análisis técnico, el intercambio de experiencias prácticas y el debate sobre políticas. Se reunieron datos sobre los regímenes nacionales y regionales a través de documentos presentados por los Estados miembros, cuestionarios, estudios de casos y debates en grupo.
La atención se centró en la labor no normativa, que permitió obtener diversos resultados útiles y prácticos. Entre ellos, cabe señalar los primeros pasos concretos hacia la protección preventiva de los CC.TT. (protección contra el patentamiento de los CC.TT.) mediante un mayor reconocimiento de su condición de estado de la técnica.
También se comenzó a trabajar en normas técnicas para la catalogación de los CC.TT. y en cláusulas de PI para su utilización en acuerdos de acceso y de participación en los beneficios. No se llegó a un acuerdo sobre la elaboración de nuevas normas (“establecimiento de normas”), especialmente para la protección positiva o directa de los conocimientos tradicionales y las expresiones culturales tradicionales como nueva forma de PI. La impaciencia de muchos países por la falta de progresos en relación con los instrumentos jurídicos fue en aumento y se puso en duda el valor de recopilar más información empírica y de obtener resultados prácticos no normativos.
Un giro hacia el establecimiento de normas
En julio de 2003, el CIG no pudo llegar a un acuerdo sobre su nuevo mandato para 2004-2005, lo que provocó la primera crisis real del Comité. Después de cuatro sesiones, quedó clara la enormidad de su tarea, así como la brecha en las expectativas de los Estados en cuanto a la finalidad general y los resultados previstos del CIG. El optimismo de los primeros años se disipó a medida que se fueron desvaneciendo las expectativas de resultados normativos rápidos por parte de los países peticionarios. Algunos países consideraban que era prematuro embarcarse en el establecimiento de normas antes de lograr un acuerdo más amplio sobre los objetivos, los principios rectores y los conceptos básicos. Tuvo que intervenir la Asamblea General de la OMPI. Tras largas negociaciones, los Estados miembros acordaron un mandato cuidadosamente elaborado, que por primera vez incluía una referencia a “uno o varios instrumentos internacionales”, lo que marcaba un punto de inflexión explícito hacia la labor normativa. También se pidió al CIG que “agilizara” su labor.
No obstante, los países en desarrollo pronto se mostraron escépticos sobre la eficacia del Comité en el establecimiento de normas. Una vez más, el Comité se encontraba en un punto crítico. Con todo, ningún Estado miembro había propuesto formalmente un proyecto de instrumento exhaustivo. En 2005, la Secretaría de la OMPI publicó los documentos de trabajo sobre los CC.TT. y las ECT como “proyectos de artículos” concisos. Algunos negociadores consideraron que esto resultaba útil para señalar las esferas de posible consenso y discrepancia. Los artículos comprendían un proyecto de objetivos, principios y disposiciones sustantivas. Sin embargo, los no peticionarios no estaban preparados para trabajar en esos artículos de esa manera. Esa labor se dejó de lado y se sustituyó por debates sobre “cuestiones”. A petición de los Estados miembros, la Secretaría de la OMPI preparó documentación sobre la “dimensión internacional” de la labor del CIG, así como análisis de las brechas que existían entre la protección que ofrecía el sistema de PI y las necesidades y aspiraciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales y otros peticionarios.
Formación práctica para los Estados miembros y los pueblos indígenas y comunidades locales
Además de administrar el proceso del CIG, la División de Conocimientos Tradicionales de la OMPI presta una amplia variedad de servicios de asistencia técnica y de fortalecimiento de capacidades. Estos servicios ayudan a los Estados miembros a elaborar políticas, estrategias y leyes; fortalecen la capacidad práctica de los pueblos indígenas y las comunidades locales para utilizar eficazmente los instrumentos de PI existentes, si así lo desean; y ofrecen formación práctica a una amplia diversidad de partes interesadas en cuestiones relacionadas con la PI y los RR.GG., los CC.TT. y las ECT en diversas situaciones prácticas.
Comienzan en 2010 las negociaciones basadas en textos
A finales de 2009, y para sorpresa de muchos, la Asamblea de la OMPI acordó un mandato muy reforzado para 2010-2011. Se refirió por primera vez a las “negociaciones basadas en textos” sobre los tres temas, al “instrumento o instrumentos jurídicos internacionales” (subrayado añadido) y a la posible convocatoria de una conferencia diplomática. Este lenguaje reavivó las expectativas de los peticionarios y acercó a los no peticionarios a la labor normativa, que consideraban prematura. Muchos señalaron que existía un desfase entre la ambición del mandato y la madurez de la negociación.
Nuevas metodologías de trabajo
A partir de 2010, mientras el CIG luchaba por emprender auténticas “negociaciones basadas en textos”, la atención se dirigió a encontrar métodos de trabajo más eficaces. Los “grupos de trabajo entre sesiones” supusieron un gran avance, permitiendo un considerable progreso técnico en 2010 y 2011. También se probaron otras innovaciones metodológicas. El problema era equilibrar la inclusión y la transparencia, por un lado, y la eficiencia y la eficacia, por otro. A menudo, los progresos realizados en grupos informales más pequeños eran revertidos en la sesión plenaria. Hubo muchos avances y retrocesos, y a veces más “retrocesos” que “avances”.
Recursos genéticos: surge la claridad
Las negociaciones relacionadas con los RR.GG. dieron un salto adelante en 2012, con la aparición de un único texto consolidado. Las opciones en torno a un nuevo requisito de divulgación en las solicitudes de patentes relacionadas con los RR.GG. (con o sin los CC.TT. conexos) se hicieron más claras y aumentó la presión para que se llegara a un acuerdo sobre esa cuestión. En 2017, la Secretaría de la OMPI publicó una primera recopilación de las cuestiones normativas fundamentales y de las experiencias nacionales en relación con ese requisito (Cuestiones clave sobre la divulgación de recursos genéticos y conocimientos tradicionales en las solicitudes de patentes (2017)).
En abril de 2019, el Presidente del CIG, Ian Goss, preparó, en el ejercicio de sus facultades, un proyecto de instrumento jurídico internacional sobre los RR.GG. y los CC.TT. conexos. Recientemente, los negociadores han acordado incluir ese texto en la documentación de trabajo del Comité, como texto del presidente. Esto indica que, si bien el presidente seguirá “manteniendo la autoría” en relación con su texto, es uno de los documentos que el Comité podrá considerar mientras trabaja en el texto de un posible instrumento futuro.
Un año sabático en 2015 y la fase actual
Ante la sorpresa de muchos, la Asamblea de la OMPI no pudo llegar a un acuerdo a fines de 2014 sobre el calendario de sesiones del CIG para 2015. Las negociaciones se interrumpieron, lo que podría tener consecuencias importantes para el futuro del Comité.
Afortunadamente, un año después, los países renovaron el mandato y acordaron un programa de trabajo para 2016-2017.
Los mandatos para 2016-2017 y 2018-2019 fueron similares. Si bien su formulación podía estar impregnada de una ambigüedad constructiva, entre las novedades útiles que incorporaron cabe mencionar los “grupos ad hoc de especialistas”, un “enfoque empírico” y el examen simultáneo de los CC.TT. y las ECT. En ese período, algunos países presentaron propuestas para realizar estudios, como análisis de costos y beneficios, pero no se llegó a un acuerdo al respecto. Seguía siendo difícil lograr avances importantes. La mayoría de las delegaciones seguían reafirmando posiciones bien conocidas y no negociaban entre sí (ni tampoco consigo mismas) para encontrar soluciones de compromiso. Hasta el momento, al menos en lo que respecta a los CC.TT. y las ECT, hay pocas señales de que se estén reduciendo las diferencias. La reciente introducción del texto del presidente puede revitalizar el trabajo sobre los RR.GG. y los CC.TT. conexos. Recientemente, la Asamblea de la OMPI ha renovado el mandato del CIG para 2020-2021 en unos términos similares a los de los últimos cuatro años.
Aumento de la participación de los pueblos indígenas y las comunidades locales
El CIG se ocupa de cuestiones de especial interés y preocupación para los pueblos indígenas y las comunidades locales en un grado sin precedentes en otras esferas de la labor de la OMPI. A lo largo del tiempo, el Comité ha creado mecanismos para mejorar la participación de los pueblos indígenas y las comunidades locales en su labor. Esto ha permitido a los pueblos indígenas y las comunidades locales participar por primera vez en la elaboración de políticas internacionales en materia de PI.
Desde el principio, el CIG ha concedido la condición de observador ad hoc a una amplia diversidad de organizaciones no gubernamentales que representan a pueblos indígenas y comunidades locales. Desde 2004, sus representantes se reúnen entre sí para preparar las sesiones del CIG. A propuesta de Nueva Zelandia, las mesas redondas de representantes indígenas se celebran de cara a los negociadores. En 2005, los Estados miembros establecieron el Fondo de la OMPI de Contribuciones Voluntarias para las Comunidades Indígenas y Locales Acreditadas 
, que financia a los representantes de los pueblos indígenas y las comunidades locales acreditados para que asistan a las sesiones del CIG. Desde hace varios años, los representantes de las comunidades se organizan en forma de “Grupo Oficioso de Representantes Indígenas”. El Grupo Oficioso es la única parte interesada no gubernamental a la que generalmente se invita a participar con los Estados miembros en modalidades de reuniones informales. Desde 2009, una persona indígena trabaja durante uno o dos años seguidos en la División de Conocimientos Tradicionales en el marco del programa de la OMPI de becas de investigación en cuestiones indígenas.
Reflexiones finales
La renovación del mandato del Comité Intergubernamental indica que los países siguen creyendo que estas cuestiones requieren una resolución multilateral. Desde el año 2000, los negociadores han realizado una importante inversión técnica y política y han elaborado gran cantidad de documentación sustantiva. Las iniciativas legislativas nacionales y regionales siguen basándose en los proyectos de textos de negociación, que en sí mismos constituyen importantes resultados.
No obstante, existen dificultades que se derivan de los distintos grados de voluntad política, la diversidad de opiniones sobre los objetivos y las cuestiones normativas básicas y los diferentes niveles de comprensión de estas cuestiones tan complejas desde el punto de vista técnico.
El rumor de los profundos cambios procedentes de las esferas de la biotecnología y las tecnologías de la información también está empezando a sentirse paralelamente a la negociación. Del mismo modo, se respiran nuevas ideas de los adalides del multilateralismo que hablan de pasar de los convenios intergubernamentales formales a resultados multilaterales más dinámicos y flexibles.
Según parece, lo prioritario sería iniciar una verdadera negociación. En este sentido, hay varias ideas, como asegurar un consenso firme sobre el propósito y los objetivos del proceso, establecer una labor constructiva entre sesiones y facilitar las consiguientes reuniones informales entre las delegaciones principales. También se han propuesto ideas en el sentido de que los peticionarios generen una auténtica capacidad de influencia, establezcan coaliciones interregionales, utilicen figuras políticas de alto nivel como “paladines” del proceso, determinen posibilidades de resultados de compromiso y estimulen a la sociedad civil.
En el marco de su nuevo mandato, el CIG se reunirá trimestralmente en 2020. Esto es una señal de compromiso y determinación. La experiencia adquirida en los últimos 10 años contribuirá sin duda a la reflexión sobre la mejor manera de trabajar para lograr resultados pragmáticos, flexibles y equilibrados, pero suficientemente significativos.
Mecanismos innovadores introducidos por el CIG
- Sesión plenaria: es la reunión de todos los miembros del CIG y los observadores acreditados. Constituye el órgano de decisión dentro del proceso del CIG. El CIG rinde informe a la Asamblea General de la OMPI.
- Sesiones temáticas: sesiones del CIG que se centran exclusivamente en los RR.GG., los CC.TT. o las ECT. En cambio, las sesiones generales o transversales se centran en más de uno de esos temas, por lo general para que el CIG pueda tratar las cuestiones que surjan con respecto a dos de los temas o a todos en su conjunto.
- Grupos ad hoc de especialistas: grupos formados por especialistas designados por los países y el Grupo Oficioso de Representantes Indígenas que, a título personal, se reúnen para tratar cuestiones específicas de carácter jurídico, normativo y técnico relacionadas con los temas del CIG, con el fin de apoyar y facilitar las negociaciones de la sesión plenaria del Comité.
- Grupos de trabajo entre sesiones: grupos establecidos por la Asamblea General de la OMPI en 2009 para proporcionar asesoramiento y análisis jurídicos y técnicos al CIG; se reunieron en 2010 y 2011, y estuvieron integrados por un especialista técnico de cada Estado miembro y un observador acreditado que participó a título personal; cada grupo de trabajo se reunió durante cinco días; el CIG acordó las modalidades detalladas de su organización en mayo de 2010. Hasta el momento, no se han establecido otros grupos de trabajo entre sesiones.
- Grupos de contacto informales y consultas informales: estas reuniones, que se celebran durante las sesiones del CIG, suelen estar integradas por un número limitado de delegados de cada grupo regional y uno o dos representantes indígenas para debatir cuestiones clave y formular propuestas de texto o de otro tipo para su examen en la sesión plenaria del CIG, en un marco informal y extraoficial.
- Facilitadores: delegados individuales que pueden ser propuestos por el presidente y aprobados por el CIG para prestar asistencia en las negociaciones basadas en textos, mediante un seguimiento estrecho de los debates, el registro de las opiniones, posiciones y propuestas, la elaboración de propuestas y la preparación de revisiones de los textos de negociación para su examen en la sesión plenaria.
- Amigo(s) de la Presidencia: delegados u otras personas invitadas por la Presidencia del CIG para que le presten asistencia y asesoramiento de manera continua o con carácter puntual.
- Seminarios: organizados por la Secretaría de la OMPI en 2015, 2016 y 2017; ofrecen a los delegados de los países y a los representantes de los observadores la oportunidad de intercambiar informalmente prácticas y experiencias a nivel regional, nacional y comunitario, así como opiniones sobre cuestiones clave del CIG.
- Grupos de redacción integrados por especialistas: grupos de redacción informales de composición abierta encargados de preparar versiones revisadas de los textos de negociación para su examen en la sesión plenaria del CIG.
- Serie de sesiones de alto nivel: reuniones celebradas entre autoridades de alto nivel (por ejemplo, embajadores y funcionarios de categoría superior) para intercambiar opiniones sobre cuestiones de política fundamentales relacionadas con las negociaciones del CIG, a fin de seguir informando a la sesión plenaria del Comité. Durante la sesión del CIG celebrada en febrero de 2014 tuvo lugar una serie de sesiones de alto nivel.
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