Protection des savoirs autochtones : point de vue personnel sur les négociations internationales à l’OMPI
Wend Wendland, directeur de la Division des savoirs traditionnels, OMPI*
Il y a 10 ans, les États membres de l’OMPI lançaient officiellement les négociations en vue d’élaborer des instruments juridiques internationaux portant sur la propriété intellectuelle (PI) relative aux ressources génétiques, aux savoirs traditionnels et aux expressions culturelles traditionnelles. Ces négociations se déroulent au sein d’un comité intergouvernemental connu sous le nom d’“IGC”. Cet article** présente l’historique des négociations jusqu’à présent.
Généralités
L’IGC a été créé par l’Assemblée générale de l’OMPI en 2000. Son mandat est généralement déterminé par l’Assemblée tous les deux ans.
L’objectif du nouveau mandat de l’IGC pour 2020-2021 est de “finaliser un accord sur un ou plusieurs instruments juridiques internationaux, sans préjuger de la nature du ou des résultats, relatifs à la propriété intellectuelle, propres à garantir une protection équilibrée et effective” des ressources génétiques, des savoirs traditionnels et des expressions culturelles traditionnelles.
Les ramifications dans le cadre de la tâche à accomplir par l’IGC sont très nombreuses. Pour beaucoup, l’adoption d’un ou plusieurs instruments juridiques internationaux enrichirait le système de la propriété intellectuelle, car ces instruments élargiraient l’éventail des bénéficiaires en incluant les peuples autochtones et les communautés vulnérables et souvent marginalisées. En outre, ces instruments renforceraient la contribution du système de la propriété intellectuelle en faveur du développement durable, soutenant ainsi sa légitimité dans toutes les régions et inspirant une confiance nouvelle dans le multilatéralisme.
Des résultats concrets, avantageux pour tous, sont à portée de main, du moins en ce qui concerne certains aspects du mandat de l’IGC. Des progrès importants ont été réalisés.
Cependant, les négociations sont difficiles.Principaux défis
Les défis sont liés à la nature des questions, au fonctionnement de l’IGC et à la situation dans le paysage multilatéral.
Les rapports entre propriété intellectuelle, ressources génétiques, savoirs traditionnels et expressions culturelles traditionnelles sont techniquement complexes, et les questions sont différentes mais liées entre elles. Cela exige un degré particulièrement élevé de compétence technique ainsi qu’une bonne coordination à l’échelle nationale, ainsi qu’une certaine cohérence entre les politiques des pays participants. En outre, les négociateurs ne disposent parfois comme modèle que de très peu de données d’expérience à l’échelle nationale ou régionale. Bien que l’IGC se réunisse régulièrement, ce qui témoigne de la volonté des pays d’avancer dans ce domaine, l’intensité du processus, à laquelle s’ajoute la longueur des négociations jusqu’à présent, risque de renverser cette dynamique.
Un autre défi réside dans l’interdépendance relativement faible entre les questions en cours de négociations au sein de l’IGC et les autres questions inscrites à l’ordre du jour international en matière de propriété intellectuelle. Cela laisse aux demandeurs (à savoir les pays qui souhaitent parvenir à des résultats dans le domaine normatif) peu de moyens pour obtenir des concessions de la part des non-demandeurs. De plus, la fragmentation de ces questions entre les diverses instances internationales pourrait contrecarrer les efforts déployés par les demandeurs en vue d’établir des coalitions interrégionales dynamiques.
Les progrès sont freinés par les différents degrés de volonté politique d’un pays à l’autre, ce qui entraîne des divergences persistantes entre les pays quant aux objectifs et aux résultats attendus au sein de l’IGC. Ces divergences empêchent à leur tour l’IGC d’établir une méthode travail efficace qui permette d’aboutir à des résultats consensuels.
Enfin, ces questions ne semblent pas encore toucher le cœur des citoyens. L’opinion publique et la société civile n’exercent guère de pression pour que les négociations aboutissent rapidement.
Des résultats concrets, avantageux pour tous, sont à portée de main, du moins en ce qui concerne certains aspects du mandat de l’IGC.
Étapes importantes
Les débuts
Au départ, le travail de l’IGC consistait à collecter des faits, à réaliser des analyses techniques, à échanger des données d’expérience et à organiser des débats de politique générale. Des trésors d’information sur les systèmes nationaux et régionaux ont ainsi pu être réunis par l’intermédiaire de communications des États membres, de questionnaires, d’études de cas et de tables rondes.
L’accent était mis sur les travaux dans le domaine non normatif, qui ont abouti à un certain nombre de résultats utiles et pratiques. Parmi ces résultats, on peut notamment citer les premières mesures concrètes en vue de la protection défensive des savoirs traditionnels (protection contre le brevetage des savoirs traditionnels) grâce à leur reconnaissance dans l’état de la technique.
Des travaux ont également commencé sur les normes techniques relatives à la fixation des savoirs traditionnels et les clauses de propriété intellectuelle à utiliser dans les accords d’accès et de partage des avantages. Aucun accord n’a été trouvé concernant les travaux relatifs à de nouvelles normes (“établissement de normes”), en particulier pour la protection positive ou directe des savoirs traditionnels et des expressions culturelles traditionnelles en tant que nouvelle forme de propriété intellectuelle. De plus en plus de pays manifestaient leur impatience face à l’absence de progrès en ce qui concerne les instruments juridiques, et s’interrogeaient sur l’intérêt de recueillir davantage de données empiriques et d’obtenir des résultats concrets dans le domaine non normatif.
Tournant important vers l’établissement de normes
En juillet 2003, l’IGC n’est pas parvenu à se mettre d’accord sur son nouveau mandat pour 2004-2005, ce qui a déclenché la première véritable crise au sein de l’IGC. Après quatre sessions, l’ampleur de la tâche devenait de plus en plus claire, tout comme le fossé entre les attentes des États quant à l’objectif général et les résultats escomptés de l’IGC. L’optimisme des premières années s’estompait à mesure que les attentes des demandeurs en ce qui concerne l’obtention de résultats rapides dans le domaine de l’établissement de normes étaient déçues. Certains pays estimaient qu’il était trop tôt pour se lancer dans l’établissement de normes et qu’il fallait d’abord obtenir un accord plus large sur les objectifs, les principes directeurs et les concepts fondamentaux. L’Assemblée générale de l’OMPI devait intervenir. Après de longues négociations, les États membres se sont mis d’accord sur un mandat soigneusement élaboré qui, pour la première fois, mentionnait “un ou plusieurs instruments internationaux”, ce qui marquait un tournant important vers l’établissement de normes. L’IGC devait également “accélérer” ses travaux.
Cependant, les pays en développement ont rapidement fait part de leur scepticisme quant à l’efficacité des travaux de l’IGC dans le domaine normatif. À nouveau, l’IGC avait atteint un point critique. Pourtant, aucun État membre ne proposait officiellement de projet d’instrument complet. En 2005, le Secrétariat de l’OMPI a publié des documents de travail sur les savoirs traditionnels et les expressions culturelles traditionnelles sous forme de “projets d’articles” concis. Certains négociateurs ont trouvé ces documents utiles pour recenser les points de consensus et les points de divergence. Ces articles comprenaient des projets d’objectifs, de principes et de dispositions de fond. Cependant, les non-demandeurs n’étaient pas prêts à travailler sur ces projets sous cette forme. Les travaux ont été suspendus et remplacés par des discussions sur les différentes “questions”. À la demande des États membres, le Secrétariat de l’OMPI a élaboré du matériel sur la “dimension internationale” des travaux de l’IGC et des analyses des lacunes en ce qui concerne les diverses formes de protection assurées par le système de la propriété intellectuelle et les besoins et aspirations des peuples autochtones et des communautés locales et autres demandeurs.
Formation pratique pour les États membres, les peuples autochtones et les communautés locales
Outre l’administration de l’IGC, la Division des savoirs traditionnels de l’OMPI fournit un large éventail de services d’assistance technique et de renforcement des capacités. Ces services aident les États membres à élaborer des politiques, des stratégies et des lois, donnent aux peuples autochtones et aux communautés locales des moyens concrets pour qu’ils puissent, s’ils le souhaitent, utiliser efficacement les outils de propriété intellectuelle existants, et offrent une formation pratique à un large éventail de parties prenantes sur des questions concernant la propriété intellectuelle relative aux ressources génétiques, aux savoirs traditionnels et aux expressions culturelles traditionnelles dans diverses situations pratiques.
Début des négociations sur la base d’un texte en 2010
À la fin de 2009, à la surprise générale, l’Assemblée générale de l’OMPI est convenue de renforcer le mandat de l’IGC pour 2010-2011. Elle a mentionné pour la première fois des “négociations sur la base d’un texte” pour les trois thèmes, “un ou plusieurs instruments juridiques internationaux” (soulignement ajouté), et la possibilité de convoquer une conférence diplomatique. Cela a ravivé les attentes des demandeurs, mais a contraint les non-demandeurs à s’engager dans un travail normatif qu’ils jugeaient prématuré. Pour beaucoup, il y avait un véritable gouffre entre l’ampleur de la tâche et l’état d’avancement des négociations.
Nouvelle méthode de travail
À partir de 2010, alors que l’IGC bataillait pour engager de véritables “négociations sur la base d’un texte”, des efforts ont été faits pour chercher des méthodes de travail plus efficaces. Les “groupes de travail intersessions” ont joué un rôle crucial en ce sens et ont permis de réaliser des progrès techniques considérables en 2010 et 2011. D’autres innovations dans la manière de travailler ont également été testées. La difficulté consistait à concilier, d’une part, l’intégration et la transparence, et, d’autre part, l’efficacité et la rationalité. Souvent, les progrès réalisés dans les petits groupes informels ont été annulés par la plénière. Il y a eu beaucoup de va-et-vient, avec parfois plus de reculs que d’avancées.
Ressources génétiques : première avancée
Les négociations relatives aux ressources génétiques ont fait un bond en avant en 2012, lorsqu’un texte de synthèse unique a été élaboré. Les options concernant une nouvelle exigence de divulgation, dans les demandes de brevet, d’informations en rapport avec les ressources génétiques (et les savoirs traditionnels connexes) sont devenues plus claires et la pression s’est accrue pour parvenir à un accord sur cette question. En 2017, le Secrétariat de l’OMPI a publié le tout premier recueil de questions essentielles de politique générale sur les données d’expérience nationales concernant cette exigence (Questions essentielles sur les exigences de divulgation des ressources génétiques et des savoirs traditionnels dans les demandes de brevet (2017)).
En avril 2019, le président de l’IGC, M. Ian Goss, a élaboré, de son propre chef, un projet d’instrument juridique international sur les ressources génétiques et les savoirs traditionnels connexes. Les négociateurs ont convenu récemment d’ajouter ce texte au matériel de travail de l’IGC, en tant que texte du président. Cela signifie que, même si le président reste l’auteur de ce texte, ce dernier figure parmi les documents que l’IGC pourrait prendre en considération dans le cadre de ses travaux sur un éventuel futur instrument.
Année charnière en 2015 et situation actuelle
À la fin de 2014, à la déception générale, l’Assemblée générale de l’OMPI n’est pas parvenue à trouver un accord concernant le calendrier des sessions de l’IGC pour 2015. Les négociations étaient au point mort, ce qui pouvait avoir des conséquences importantes pour l’avenir de l’IGC.
Heureusement, un an plus tard, les États ont renouvelé le mandat de l’IGC et se sont mis d’accord sur un programme de travail pour 2016-2017.
Les mandats pour 2016-2017 et 2018-2019 étaient similaires. Bien que leur formulation soit empreinte d’une certaine ambiguïté, on peut citer parmi les nouveaux éléments importants les “groupes d’experts ad hoc”, une “approche fondée sur des bases factuelles” et les discussions simultanées sur les savoirs traditionnels et les expressions culturelles traditionnelles. Durant cette période, certains pays ont proposé de réaliser des études telles que des analyses coûts-avantages, mais cette proposition n’a pas été retenue. Des progrès spectaculaires semblent peu réalisables. La plupart des délégations continuent de réaffirmer des positions bien connues et ne négocient pas entre elles (ni d’ailleurs au sein de leurs délégations) pour trouver des compromis. Jusqu’à présent, du moins en ce qui concerne les savoirs traditionnels et les expressions culturelles traditionnelles, il y a peu de signes de convergence. La récente introduction du texte du président pourrait relancer les travaux sur les ressources génétiques et les savoirs traditionnels connexes. Tout récemment, l’Assemblée générale de l’OMPI a renouvelé le mandat de l’IGC pour 2020-2021 à des conditions similaires à celles de ces quatre dernières années.
Participation renforcée des peuples autochtones et des communautés locales
L’IGC traite des questions qui intéressent et préoccupent les peuples autochtones et les communautés locales dans une mesure sans précédent dans les autres domaines d’activité de l’OMPI. Au fil du temps, l’IGC a créé des mécanismes pour renforcer leur participation à ses travaux. Cela a permis aux peuples autochtones et aux communautés locales de participer pour la première fois à l’élaboration de politiques internationales en matière de propriété intellectuelle.
Dès le début, l’IGC a accordé le statut d’observateur ad hoc à un large éventail d’organisations non gouvernementales représentant des peuples autochtones et des communautés locales. Depuis 2004, leurs représentants se réunissent pour préparer les sessions de l’IGC. Sur proposition de la Nouvelle-Zélande, les groupes d’experts autochtones s’adressent aux négociateurs. En 2005, les États membres ont créé le Fonds de contributions volontaires de l’OMPI pour les communautés autochtones et locales accréditées
, qui vise à financer la participation de représentants des peuples autochtones et des communautés locales accréditées aux sessions de l’IGC. Depuis plusieurs années, les représentants des communautés s’organisent sous forme de “groupe de travail autochtone”. Ce groupe de travail est la seule partie prenante non gouvernementale généralement invitée à participer avec les États membres à des réunions informelles. Depuis 2009, une personne autochtone travaille un an ou deux au sein de la Division des savoirs traditionnels dans le cadre du Programme de bourses de l’OMPI pour les autochtones.
Conclusions
Le renouvellement du mandat de l’IGC indique que les pays continuent de penser que ces questions doivent être résolues de manière multilatérale. Depuis 2000, les négociateurs ont joué un rôle important sur les plans technique et politique et produit de nombreux documents de fond. Les initiatives législatives nationales et régionales continuent de s’inspirer des projets de textes discutés qui, déjà, constituent des résultats importants.
Toutefois, la principale difficulté vient des différents degrés de volonté politique, des différents points de vue sur les objectifs et les questions clés de politique générale et des différents niveaux de compréhension de ces questions techniquement complexes.
Les profonds changements qui s’opèrent dans le domaine des technologies bio-informatiques commencent aussi à se ressentir en marge des négociations. De même, les partisans du multilatéralisme commencent à réfléchir à des solutions plus dynamiques et plus souples pour remplacer les conventions intergouvernementales officielles.
Le lancement de véritables négociations semble une priorité. À cette fin, plusieurs idées ont été avancées, notamment celles d’obtenir un consensus ferme sur le but et les objectifs du processus, de réaliser un travail important d’une session à l’autre et de permettre aux principales délégations d’avoir des échanges informels. Il est également question que les demandeurs créent un effet de levier important, de créer des coalitions interrégionales, de désigner des personnalités politiques importantes en tant que “champions” du processus, de trouver des solutions de compromis ou de s’appuyer sur la mobilisation citoyenne.
L’IGC, dans le cadre de non nouveau mandat, se réunira tous les trimestres en 2020. Cela est un signe d’engagement et de détermination. Les enseignements tirés de ces 10 dernières années nous guideront sans aucun doute dans nos réflexions sur la meilleure façon de travailler pour obtenir des résultats qui soient à la fois pragmatiques, souples et équilibrés, tout en étant conséquents.
Mécanismes innovants mis en place par l’IGC
- Plénière : réunion de tous les membres de l’IGC et des observateurs accrédités. L’organe de décision de l’IGC. L’IGC rend compte à l’Assemblée générale de l’OMPI.
- Sessions thématiques : sessions de l’IGC portant uniquement sur les ressources génétiques, les savoirs traditionnels ou les expressions culturelles traditionnelles. En revanche, les sessions transversales portent sur plusieurs de ces thèmes, généralement afin de permettre à l’IGC de traiter les questions qui se posent à l’égard de deux ou de l’ensemble de ces thèmes.
- Groupes d’experts ad hoc : groupes composés d’experts nommés par les pays et le groupe de travail autochtone qui, indépendamment, se réunissent pour aborder des questions spécifiques d’ordre juridique, politique ou technique en rapport avec les thèmes liés à l’IGC afin de soutenir et de faciliter les négociations de la plénière de l’IGC.
- Groupes de travail intersessions : créée par l’Assemblée générale en 2009 pour fournir des avis et des analyses techniques et juridiques à l’IGC. Ces groupes se sont réunis en 2010 et 2011 et étaient composés d’un expert technique de chaque État membre et observateur accrédité qui participait à titre personnel. Chaque groupe s’est réuni pendant cinq jours. Les modalités d’organisation de chaque groupe ont été arrêtées par l’IGC en mai 2010. Jusqu’à présent, aucun autre groupe de travail intersessions n’a été créé.
- Groupes de contact, consultations et consultations informelles : tenues durant les sessions de l’IGC, ces réunions rassemblent un nombre limité de délégués de chaque groupe régional et un ou deux représentants autochtones pour aborder des questions clés et pour formuler des propositions textuelles ou autres pour examen par la plénière de l’IGC, dans un cadre informel et officieux.
- Facilitateurs : des délégués proposés par le président, approuvés par l’IGC, peuvent assister aux négociations sur la base d’un texte et ainsi suivre les débats de près, connaître les différents points de vue, les différentes positions et propositions, rédiger des propositions et préparer des révisions des textes discutés pour examen par la plénière.
- Ami(s) du président : délégués ou autres personnes invitées par le président de l’IGC à l’aider et à le conseiller régulièrement ou ponctuellement.
- Séminaires : organisés par le Secrétariat de l’OMPI en 2015, 2016 et 2017. Ils offrent aux délégués des pays et aux représentants des observateurs la possibilité de partager, dans un cadre informel, des pratiques et des données d’expérience régionales, nationales et communautaires, et d’échanger des vues sur les questions fondamentales intéressant l’IGC.
- Groupes de rédaction d’experts : groupes de rédaction informels, à composition non limitée, chargés de produire des versions révisées des textes discutés pour examen par la plénière de l’IGC.
- Segments de haut niveau : réunions des hautes instances (par exemple les ambassadeurs et hauts fonctionnaires) pour échanger des vues sur les principales questions de politique générale relatives aux négociations de l’IGC afin de mieux informer la plénière de l’IGC. Une réunion de haut niveau s’est tenue durant la session de février 2014 de l’IGC.
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