Proteger os conhecimentos indígenas: um ponto de vista pessoal sobre as negociações internacionais na OMPI

Por Wend Wendland, Diretor, Divisão de Conhecimentos Tradicionais, OMPI*

Há dez anos, os Estados membros da OMPI lançaram negociações formais para o desenvolvimento de instrumentos jurídicos internacionais que regessem a propriedade intelectual (PI) e recursos genéticos (RG), conhecimentos tradicionais (TC) e expressões de culturas tradicionais (ECT). Estas negociações estão ocorrendo numa Comissão Intergovernamental, frequentemente chamada IGC, segundo a sigla em inglês. Este artigo** delineia os contornos ondulados das negociações até o momento.

Contexto

A IGC foi criada pela Assembleia Geral da OMPI em 2000. Seu mandato é geralmente determinado pela Assembleia a cada dois anos.

O objetivo do novo mandato da IGC para 2020-2021 é "finalizar um acordo sobre um ou mais instrumentos jurídicos internacionais, sem juízos prematuros sobre a natureza do(s) resultado(s), relacionado à propriedade intelectual (PI), que assegure a proteção equilibrada e eficaz" de RC, CT e ECT.

As ramificações da tarefa da IGC são imensas. Muitos sustentam que a adoção de um ou mais instrumentos jurídicos internacionais enriqueceria o sistema de PI graças à expansão de seu conjunto de beneficiários, com a inclusão de povos indígenas e comunidades locais vulneráveis e frequentemente marginalizados. Também defendem que isto reforçaria a contribuição do sistema de PI para o desenvolvimento sustentável, consolidando assim a legitimidade do mesmo em todas as regiões, e renovaria a confiança no multilateralismo.

Resultados pragmáticos benéficos para todos os envolvidos estão ao nosso alcance, pelo menos no que diz respeito a alguns aspectos do mandato da Comissão. Foi realizado um avanço substancial.

Contudo, a negociação constitui um grande desafio.

Principais desafios

Os desafios giram em torno da natureza das questões, os modos de funcionamento da Comissão e a situação da mesma dentro do cenário multilateral mais vasto.

As relações entre PI e RG, CT e ECT são tecnicamente complexas, e as questões distintas, embora interligadas. Isso requer um grau particularmente elevado de competência substantiva bem como coordenação interna e coerência em matéria de políticas, nos países participantes. Além disso, na melhor das hipóteses, existem apenas algumas experiências nacionais e regionais que possam servir de modelos para os negociadores. Enquanto a frequência das reuniões da IGC comprova a determinação dos países em avançar na questão, a intensidade do processo, associada a sua longa duração, ameaça enfraquecer a energia e dinamismo da comissão.

Outro desafio reside na interdependência relativamente baixa que há entre as questões em negociação na IGC e outros temas da pauta internacional da PI. Isto faz com que os solicitantes (países em busca de resultados normativos) tenham pouca influência para extrair concessões dos não solicitantes. Além do mais, o tratamento fragmentado dessas questões em vários fóruns internacionais pode complicar os esforços por parte dos solicitantes para estabelecer coligações inter-regionais dinâmicas.

O progresso é entravado pelos variados graus de disposição política entre os países, o que conduz a divergências persistentes entre eles no que toca aos objetivos da IGC e resultados esperados. Essas divergências, por sua vez, frustram as tentativas da Comissão de elaborar uma metodologia de trabalho eficaz que possibilite resultados baseados em acordos consensuais. Por último, essas questões ainda não parecem empolgar os cidadãos comuns. Há pouca pressão por parte da sociedade pública e civil para que se chegue rapidamente à conclusão da negociação.

Resultados pragmáticos benéficos para todos os envolvidos estão ao nosso alcance, pelo menos no que diz respeito a alguns aspectos do mandato da Comissão.

Principais marcos

Os primeiros anos

Inicialmente, o trabalho da IGC aliava coleta de fatos, análises técnicas, trocas de experiências práticas e debate sobre políticas. Preciosas arcas de informações sobre regimes nacionais e regionais foram reunidas por meio de envios por parte dos Estados membros, questionários, estudos de caso e painéis de debates.

Deu-se foco ao trabalho não normativo, o que conduziu a uma série de resultados práticos e úteis. Estes incluíram primeiros passos concretos rumo à proteção defensiva de CT (proteção contra o patenteamento de CT) por meio de um melhor reconhecimento que eles constituem técnica anterior.

Também teve início o trabalho sobre as normas técnicas para a documentação de CT e as cláusulas de PI para o uso em contratos acerca de acesso e compartilhamento de benefícios. Não houve acordo em relação ao trabalho para as novas normas (estabelecimento de normas), especialmente para a proteção positiva ou direta de CT e ECT enquanto novas formas de PI. Cresceu a impaciência em muitos países em torno da ausência de avanço, no que diz respeito aos instrumentos jurídicos, e foi posto em causa o interesse da coleta de mais dados empíricos e dos resultados práticos não normativos.

Uma guinada rumo ao estabelecimento de normas

Em junho de 2003, a IGC não conseguiu chegar a um acordo sobre seu novo mandato para 2004-2005, o que desencadeou a primeira verdadeira crise da Comissão. Após quatro sessões, a enorme dimensão da tarefa foi ficando mais clara, assim como o abismo entre os Estados no tocante às expectativas relativas à finalidade geral da IGC e à previsão dos resultados. O otimismo dos primeiros anos dissipou-se à medida que as expectativas dos solicitantes por rápidos resultados normativos foram gorando. Alguns países acreditaram ser prematuro lançarem-se no estabelecimento de normas antes de assegurarem um acordo mais amplo acerca dos objetivos, princípios orientadores e conceitos fundamentais. A Assembleia Geral da OMPI teve de intervir. Após longas negociações, os Estados membros acordaram um mandato cuidadosamente elaborado, que incluía, pela primeira vez, uma referência a "instrumento ou instrumentos internacionais", o que marcou uma nítida guinada rumo a um trabalho normativo. Também se exigiu que a IGC acelerasse seu trabalho.

Contudo, os países em desenvolvimento rapidamente tornaram-se céticos quanto à eficácia da Comissão para o estabelecimento de normas. Mais uma vez, a Comissão encontrava-se numa situação crítica. Porém, nenhum Estado membro tinha proposto formalmente qualquer projeto de instrumento abrangente. Em 2005, o Secretariado da OMPI publicou os documentos de trabalho sobre CT e ECT na forma de "projetos de artigos" concisos. Alguns negociadores acharam isto útil para identificar áreas de possíveis consenso e divergência. Os artigos incluíam projetos de objetivos, princípios e disposições substantivas. No entanto, os não solicitantes não estavam dispostos a trabalhar nos artigos com este formato. O trabalho foi suspenso e substituído por debates sobre as "questões". A pedido dos Estados membros, o Secretariado da OMPI preparou materiais sobre a "dimensão internacional" do trabalho da IGC e análises das disparidades entre as proteções previstas pelo sistema de PI e as necessidades e aspirações dos povos indígenas e comunidades locais, bem como de outros solicitantes.

Negociações com base em textos iniciam-se em 2010

No final de 2009, e para a surpresa de muitos, a Assembleia da OMPI acordou um mandato muito mais reforçado para 2010-2011. Continha, pela primeira vez, referências a: "negociações baseadas em textos" sobre todos os três temas; "instrumento ou instrumentos jurídicos internacionais" (ênfase minha); e possível convocação de uma Conferência Diplomática. Estas formulações reacenderam as expectativas dos solicitantes, mas atraíram os não solicitantes ao trabalho normativo, que eles consideravam prematuros. Muitos perceberam um abismo entre a ambição do mandato e a maturidade da negociação.

Novas metodologias de trabalho

A partir de 2010, como a IGC batalhava por realizar "negociações baseadas em textos", as atenções voltaram-se para a busca de métodos de trabalho mais eficazes. Os "grupos de trabalho intersecionais" revelaram-se muito positivos, permitindo considerável avanço técnico em 2010 e 2011. Outras inovações metodológicas também foram testadas. O desafio foi equilibrar inclusividade e transparência, por um lado, e eficiência e eficácia, por outro. Frequentemente, o progresso feito em grupos informais menores foi barrado pelo plenário. Houve muitos avanços e recuos, com, por vezes, mais recuos do que avanços.

Recursos genéticos: surge clareza

As negociações relacionadas com os RC deram um salto à frente em 2012, com o surgimento de um texto único consolidado. As opções em torno de um novo requisito relativo à divulgação de patente, relacionado com os RG (com ou sem CT conexos) ficaram mais claras, e cresceu a pressão por um acordo sobre a questão. Em 2017, o Secretariado da OMPI publicou a primeiríssima compilação de questões fundamentais de políticas públicas, sobre experiências nacionais e regionais em tal requisito. (Key Questions on Patent Disclosure Requirements for Genetic Resources and Traditional Knowledge (2017)).

Em abril de 2019, o presidente da IGC, Ian Goss, preparou, sob sua própria autoridade, um projeto de instrumento jurídico internacional sobre RC e CT conexos. Os negociadores concordaram recentemente em incluir este texto entre os materiais de trabalho da Comissão, na qualidade de texto do presidente. Isto sugere que, embora o presidente mantenha o controle sobre seu texto, ele encontra-se entre os documentos que a Comissão poderá considerar quando trabalhar no texto de um possível instrumento futuro.

Ano sabático em 2015 e a fase atual

Num incidente que chocou muitos, no final de 2014, a Assembleia da OMPI não conseguiu chegar a um acordo em relação à programação das sessões da IGC para 2015. As negociações interromperam-se com implicações potencialmente significativas para o futuro da IGC.

Felizmente, um ano mais tarde, os países renovaram o mandato e concordaram sobre um programa de trabalho para 2016-2017. 

Os mandatos para 2016-2017 e 2018-2019 foram semelhantes. Embora redigidos numa linguagem que talvez pareça encharcada de ambiguidade construtiva, eles incluem novas especificidades úteis, tais como: "grupos de especialistas ad hoc", uma "abordagem baseada em fatos" e o debate simultâneo de CT e ECT. Nesse período, certos países apresentaram propostas para conduzir estudos como, por exemplo, análises de custo-benefício, mas este não foi aprovado. Continua difícil de se alcançarem avanços significativos. A maioria das delegações continua a reafirmar posições conhecidas e não estão negociando umas com as outras (nem sequer consigo mesmas) para encontrar soluções por meio de concessões. Por enquanto, pelo menos no que toca a CT e ECT, há poucos sinais de redução das disparidades. Pode ser que a recente introdução do texto do presidente re-energize o trabalho em torno dos RG e CT conexos. Muito recentemente, a Assembleia da OMPI renovou o mandato da IGC para 2020-2021 em termos semelhantes àqueles dos últimos quatro anos.

Participação reforçada de povos indígenas e comunidades locais

A IGC aborda questões de interesse e preocupação especiais para povos indígenas e comunidades locais, a um grau inigualável em outras áreas de trabalho da OMPI. Com o tempo, a Comissão criou mecanismos para reforçar a participação deles no trabalho da Comissão. Isto possibilitou a povos indígenas e comunidades locais participarem, pela primeira vez, da elaboração de políticas internacionais de PI.

Desde o princípio, a IGC concedeu estatuto de observador ad hoc a um vasto conjunto de organizações não governamentais que representam povos indígenas e comunidades locais. Desde 2004, seus representantes reúnem-se entre si para se prepararem antecipadamente para as sessões da IGC. Sob sugestão da Nova Zelândia, Painéis Indígenas confrontam negociadores. Em 2005, os Estados membros estabeleceram o Fundo Voluntário da OMPI para Comunidades Indígenas e Locais Credenciadas , que financia a presença nas sessões da IGC de representantes de povos indígenas e comunidades locais credenciados. Já há vários anos, representantes comunitários organizam-se na forma de um "comitê indígena". Este comitê é a única parte interessada não governamental geralmente convidada a participar de reuniões informais com os Estados membros. Desde 2009, um indígena trabalha na Divisão de Conhecimentos Tradicionais, durante um ou dois anos de cada vez, no âmbito do Programa de Bolsas da OMPI para Indígenas.

Observações finais

A renovação do mandato da IGC indica que os países ainda acreditam que estas questões demandam uma resolução multilateral. Desde 2000, os negociadores fizeram um investimento técnico e político significativo e produziram uma grande quantidade de materiais substantivos. Iniciativas legislativas nacionais e regionais continuam a se inspirar nos projetos de textos para as negociações, que em si constituem produções consideráveis.

No entanto, as dificuldades provêm dos diferentes graus de disposição política, das visões diversas sobre quais são os objetivos e as questões centrais das políticas públicas, e dos variados níveis de entendimento dessas questões tecnicamente complexas.

Começa-se também a ouvir o ribombar dos profundos movimentos tectônicos em biotecnologia e tecnologia da informação, às margens das negociações. Da mesma maneira, existe no ar um novo pensamento multilateralista sobre mudanças de convenções intergovernamentais formais para resultados dinâmicos e flexíveis.

Iniciar uma verdadeira negociação parece ser a prioridade. Há várias ideias sobre como se chegar a isto, tais como: obter um consenso sólido acerca da finalidade e objetivos do processo, estabelecer um trabalho intersessional significativo e possibilitar reuniões informais consequentes entre delegações centrais. Há também as ideias envolvendo os solicitantes: que eles desenvolvam influência significativa, criem coligações inter-regionais, mobilizem importantes figuras políticas, como "defensores" do processo, identifiquem oportunidades para resultados concessivos e energizem a sociedade civil.

De acordo com o novo mandato, a IGC irá reunir-se trimestralmente em 2020: uma indicação de compromisso e determinação. As lições aprendidas com os últimos dez anos irão, sem dúvida, influirão nas reflexões sobre como trabalhar melhor para alcançar resultados pragmáticos, flexíveis e equilibrados, mas suficientemente consequentes.