产权组织重启关于土著知识的国际谈判：关于迄今历程和前进道路的观点
文德·文德兰，产权组织传统知识司司长、产权组织IGC秘书*
*本文所有观点仅代表作者本人，不一定反映产权组织或其成员国的观点。
十二年前，产权组织成员国正式启动谈判，以制定关于知识产权与遗传资源、 传统知识和传统文化表现形式的国际协定。谈判在被称为IGC的政府间委员会举行。由于2019冠状病毒病大流行，谈判在2020年和2021年暂停，但将在2022年重启。本文追溯了迄今为止谈判时起时落的历程。
背景
2000年产权组织大会设立IGC；其任务授权一般每两年由大会决定。9月，成员国一致同意将IGC的任务授权延长至2022-2023年。
延长的任务授权目标仍然是，针对遗传资源、传统知识和传统文化表现形式，“就一部（或多部）确保其得到平衡和有效保护的知识产权国际法文书最终达成一致意见，但不预判成果的性质”。
关于传统知识的内在认识和科学价值、传统文化表现形式在社区文化生活中发挥的作用以及遗传资源在生命科学中的价值，已经著述颇丰，足以作为支持加强对它们保护的理由。
务实的双赢结果触手可及，至少在IGC任务授权的某些方面如此。已经取得了实质性的进展。
国际商定成果的好处
IGC谈判所产生的国际商定的成果将带来多项额外的好处。
部分好处是政治方面的。积极的成果可以：
- 证明知识产权制度具有灵活性，有利于广泛的利益；
- 响应发展中国家长期以来的呼吁，在知识产权制度中实现更大的公平性和平衡性；
- 激发对多边主义的新信心，以及
- 加强知识产权制度对可持续发展的贡献，从而增强各个区域对其合法性的认识。
此外，还有经济和文化发展方面的好处。土著人民和当地社区将能够从第三方对其传统知识和传统文化表现形式的利用中获益。如果土著人民和当地社区希望按照自己定的条件创收，成为知识产权生态系统的利益攸关方并参与到全球市场之中，这将增强他们在这方面的能力。
从法律的角度来看，一项明智的国际原则方面的协定——一项兼顾各方利益、有意义的、不过于规约性的协定——将有助于协调目前国家和区域法律框架，并提供一项跨界保护的机制。在遗传资源方面，经过权衡的平衡的专利公开要求可能会进一步提高专利制度的质量、效率和透明度。
最后，IGC谈判的成功结束可以减少公司和研究人员的不确定性，为其活动提供更清晰和可预测的规则，从而有利于营商和研发环境。
务实的双赢结果触手可及，至少在IGC任务授权的某些方面如此。已经取得了实质性的进展。
然而，这项目标远大的谈判仍旧面临巨大挑战。
关键挑战
挑战涉及众多问题的性质（内容）、委员会的运作方式（进程）及其在更大范围的多边环境中占据的地位（背景）。
一个相互关联的关系网络
知识产权与遗传资源、传统知识和传统文化表现形式之间的关系从技术角度而言错综复杂，问题各不相同但又息息相关。谈判跨越整个知识产权体系。这意味着谈判者应具有异常高的实质性专业知识，并需要在国家层面进行广泛的协调和政策统一。除此之外，谈判只有少数成功的国家和地区法律可供借鉴。尽管IGC会议举办的高频率可能证明各国抱有取得进展的决心，但考虑到谈判工作强度大、旷日持久，有可能耗尽能量和动力。
谈判筹码很少
还有一个挑战是，IGC正在谈判的问题与国际知识产权议程上其他问题之间的相互依存程度相对较低。这使得提案方（那些寻求准则制定成果的国家）几乎无法从非提案方那里获得让步（就若干问题进行综合谈判的空间）。
此外，这些问题分散在多个国际论坛处理讨论，各提案方跨区域建立活跃联盟的工作也因此更加复杂。谈判旨在解决超越知识产权的环境、人权和文化问题，是由过去不经常在国际准则制定中提出要求的国家和社区推动的。
政治意愿程度不同
由于各国政治意愿的程度不同，进一步对进展造成障碍，导致各国在IGC的目标和预期成果方面一直存在分歧。反过来这又让委员会难以设计出取得折衷结果的有效工作方法。
相比基于各方利益的真正谈判，IGC的讨论在很大程度上僵化为对众所周知的立场的仪式性交流。谈判各方在不同方向上越是用力拉扯绳子，中间的结就越紧。这种“在就所有事项都达成一致之前，不就任何事项达成一致”的做法意味着在IGC中达成共识具有极大的挑战性——目前几乎所有的多边进程都是如此。
公众关注度低
最后，这些问题似乎还没有引起普通公民的关注。公众和民间社会对迅速完成谈判几乎没有施加任何压力。
重要事件：早年
最初，IGC的工作结合了事实收集、技术分析、实际经验交流和政策辩论。收集到了大量关于国家和区域法律制度的信息。
IGC着重于非规范性工作，获得一系列有益的实用成果。其中包括一些初步具体措施，强调承认传统知识为现有技术，以便对传统知识进行防御性保护（防止传统知识被授予专利）
。
谈判各方未能就制定新标准（“准则制定”）方面的工作达成一致意见，特别是对传统知识和传统文化表现形式的积极或直接保护的问题。许多国家对在这一领域缺乏进展感到越来越不耐烦，收集经验信息和非准则制定性实用成果也被很多国家视为浪费时间。
重点转向准则制定
2003年7月，IGC未能就2004-2005年的新任务授权达成一致。这引发了委员会第一次真正的危机。经过四届会议之后，其任务的艰巨程度愈发明显，各国对IGC总体目标和预期成果的期望显然也大相径庭。
提案方对迅速取得准则制定成果的期望落空了。一些国家认为，目标、指导原则和核心概念尚未达成更广泛的一致，在此之前着手制定准则为时过早。在2003年产权组织大会上，成员国对任务授权达成一致，该任务授权经过精心构思，首次提及“一项或多项国际文书”。这标志着工作重点明确转向准则制定工作。
然而，发展中国家很快对委员会准则制定工作的有效性产生怀疑。当委员会再次处于关键时刻时，没有一个成员国正式提出全面的谈判案文。2005年，传统知识司发布关于传统知识和传统文化表现形式的条款草案，作为工作文件。
很多国家认为这有助于找出一致和不一致的领域。然而，非提案方没有做好就条款草案开展工作的准备。取代这一工作的是讨论“问题”。
应成员国的要求，秘书处编写了关于IGC“国际层面”工作的材料，并分析了知识产权制度提供的保护与土著人民、当地社区和其他提案方需求和愿望之间的差距。这些差距分析最近已经更新。
2010年开始基于案文的谈判
2009年末，产权组织大会达成一致的2010-2011年任务授权力度大增，这让很多人感到意外。它首次提到：
- 就所有三个主题开展“基于案文的谈判”；
- “国际法律文书”（着重号后加）；以及
- 召开外交会议的可能性。
这种措辞让提案方重新燃起期望，却把非提案方拖入在它们看来为时过早的准则制定工作。许多人认为，考虑到谈判的成熟程度，任务授权目标远大，遥不可及。
新工作方法
从2010年开始，IGC努力进行真正的基于案文的谈判，注意力随之转向寻找更有效的工作方法。在较小范围的非正式小组中取得的进展常常在全会上倒退。过程曲折反复，有时候更多的是“倒退”而不是“前进”。
事实证明，“闭会期间工作组”是一项突破，在2010年和2011年带来了巨大技术进展。方法上也尝试了其他创新（阅读更多关于方法上创新的信息）。由于过程往往决定了结果，挑战在于要在平衡包容性和透明度的同时平衡效率和效果。
遗传资源：渐渐明确
2012年，随着单一谈判案文的首次出现，遗传资源相关谈判实现飞跃。专利公开新要求的各种选项变得更加明确，同时就此达成一致的压力越来越大。2018年，产权组织首次发布了涉及这一要求的政策问题和国家经验汇编文件。该出版物于2020年更新。
2019年4月，IGC主席伊恩·戈斯根据主席授权编写了一份关于遗传资源和相关传统知识的国际法律文书草案。这份案文现已作为主席案文列入委员会工作材料。
2015年的间隔年和当前阶段
2014年末，产权组织大会未能就IGC在2015年的会议时间安排达成一致，这一事态发展令许多人感到震惊。谈判出现停滞，可能对IGC的未来产生重大影响。
幸运的是，2015年，各国延长任务授权，并就2016-2017年工作计划达成一致，这与此后于2018-2019年达成的任务授权相似。虽然其措辞可能充满有建设性的模糊说法，但“特设专家组”（阅读更多关于“特设专家组”的信息）是这些任务授权中一个有用的新特色。
直到2019年，一些国家提交了进行研究和成本效益分析等提案，但均未能就其达成一致。进展仍然希望渺茫。大多数代表团继续重申众所周知的立场，而并不相互协商创设折衷解决办法。
加强土著人民和当地社区参与
IGC处理土著人民和当地社区特别关注的问题，其程度是产权组织其他工作领域无法相比的。委员会建立了多项机制，使土著人民和当地社区首次得以参与国际知识产权政策的制定工作。这些机制包括设立产权组织自愿基金，支持土著人民和当地社区参加IGC的会议。此外，根据产权组织土著研究金计划，土著成员可在传统知识司工作最长两年时间。
为成员国及土著人民和当地社区提供实用服务
除管理IGC进程外，产权组织传统知识司还提供多种多样的技术援助和能力建设服务。这些服务有助于成员国制定政策、战略和法律；加强土著人民和当地社区在需要时有效利用现有知识产权工具的实际能力；针对知识产权和遗传资源、传统知识和传统文化表现形式的相关问题为各类利益攸关方提供实践培训，适应各种现实情况。
总结性思考
IGC任务授权的不断延长表明，各国仍然认为这些问题需要通过多边途径解决。
在IGC迄今为止马拉松式的进程之后……希望谈判者们能够为IGC的双腿注入新的活力，推动谈判冲过终点线。做到这点，谈判者们就将创造历史。
自2000年以来，谈判各方已形成了大量实质性材料。国家和区域立法倡议继续借鉴谈判案文草案，这些案文本身也是重要成果。
然而，困难源于各国政治意愿强烈程度不同、对目标和核心政策问题看法不一，以及对这些技术问题理解水平有高有低。
如何推进谈判？
发起一次真正基于利益的谈判是当务之急。这意味着谈判各方要超越立场上的讨价还价，认真关注对方的利益、选项和备选方案。第二，探索所有形式的“协商一致”决策，并重新思考“一次性完成”的方法将会有所助益。
同样重要的是明确该进程的宗旨和目标。同样，在少数代表团中开展有效的闭会期间工作，以支持作为决策者的全体会议，可以帮助推进工作。提案方应通过建立跨区域联盟、安排高层政治人物作为进程的“倡导者”、确定为各方创造价值的能获通过的成果选项，以及激发民间社会的活力来发挥领导作用。
如果谈判继续像以前那样进行，谈判者们将只不过是重复历史。
在IGC迄今为止的马拉松进程之后——没有具体成果，在大流行病导致的中断之后——希望谈判者们能够为IGC的双腿注入新的活力，推动谈判冲过终点线。
做到这点，谈判者们就将创造历史。
IGC的各项机制
- 特设专家组：由各国指定的专家和土著人民核心组成员组成的小组，代表们以个人身份开会讨论IGC相关主题的具体法律、政策和技术问题。这些小组支持和促进IGC全会的谈判进程。
- 闭会期间工作组（IWG）：产权组织大会2009年设立，向IGC提供法律和技术建议及分析；工作组于2010年和2011年召开会议，每个成员国派一名技术专家参加，加上以个人身份参会的经认可的观察员；闭会期间工作组的会议为期五天；IGC于2010年5月商定组织此类会议的详细模式安排。迄今为止，未再设立新的闭会期间工作组。
- 联络小组、非正式会议、非正式的非正式会议：此类会议一般由每个地区集团派少量代表和一两名土著代表参加，讨论关键问题，并提出案文或其他方面的提案，供IGC全会审议，会议为非正式形式，不留会议记录。
- 协调人：可由主席提名并经IGC批准的个人代表，协助基于案文的谈判，工作是密切关注讨论，跟踪记录观点、立场和提案，起草提案，编写谈判案文修订稿供全会审查。
- 主席之友：应IGC主席邀请长期或临时提供帮助和建议的代表或其他人员。
- 研讨会：2015年、2016年和2017年由产权组织秘书处举办；为国家代表和观察员代表提供非正式机会，分享区域、国家和社区的实践和经验，并就IGC关键问题交换意见。
- 专家起草小组：不限成员名额的非正式起草小组，负责编写谈判案文修订稿，供IGC全会审议。
- 高级别讨论：高级别代表（例如大使和高级官员）举行会议，针对IGC谈判相关主要政策问题交流意见，以便进一步向IGC全会通报情况。2014年2月IGC会议期间举行了一次高级别会议。