Se reanudan las negociaciones internacionales sobre los conocimientos indígenas en la OMPI: una visión del recorrido hasta la actualidad y de los pasos futuros
Wend Wendland, director de la División de Conocimientos Tradicionales de la OMPI y secretario del CIG de la OMPI*
*Las opiniones expresadas en el presente estudio solo pertenecen al autor y no reflejan necesariamente la opinión de la OMPI ni la de sus Estados miembros.
Hace doce años, los Estados miembros de la OMPI iniciaron oficialmente negociaciones para elaborar acuerdos internacionales sobre propiedad intelectual (PI) y recursos genéticos (RR.GG.), conocimientos tradicionales (CC.TT.) y expresiones culturales tradicionales (ECT). Las negociaciones se celebran en el marco de un comité intergubernamental, conocido como el CIG, y, tras haber sido suspendidas en 2020 y 2021 a causa de la pandemia de COVID-19, se reanudarán en 2022. En este artículo se describen las vicisitudes de la evolución de las negociaciones hasta el momento.
Antecedentes
El CIG fue creado por la Asamblea General de la OMPI en 2000, y es la Asamblea quien determina normalmente su mandato cada dos años. En septiembre, los Estados miembros renovaron por consenso el mandato del CIG para 2022-2023.
El objetivo sigue siendo el mismo: “concluir un acuerdo sobre uno o varios instrumentos jurídicos internacionales, sin prejuzgar la naturaleza del resultado o resultados, en relación con la propiedad intelectual, que aseguren la protección eficaz y equilibrada de los” RR.GG., los CC.TT. y las ECT.
Se ha escrito mucho sobre el valor epistemológico y científico intrínseco de los CC.TT., las funciones que desempeñan las ECT en la vida cultural de las comunidades y el valor de los RR.GG. en las ciencias de la vida. Todo ello constituye una razón suficiente para apoyar su mayor protección.
Los resultados pragmáticos que beneficiarían a todos están al alcance de la mano, al menos en lo que respecta a algunos aspectos del mandato del CIG. Se han logrado progresos sustanciales.
Beneficios de los resultados acordados internacionalmente
Los resultados internacionales que se acordasen como fruto de las negociaciones del CIG aportarían una serie de beneficios adicionales.
Algunos son de índole política. Los resultados positivos podrían:
- demostrar que el sistema de PI es flexible y que beneficia una gran variedad de intereses;
- responder a las peticiones de larga data por parte de países en desarrollo de una mayor equidad y equilibrio en el sistema de PI;
- inspirar una nueva confianza en el multilateralismo, y
- fortalecer la contribución del sistema de PI al desarrollo sostenible, lo que aumentará la percepción de su legitimidad en todas las regiones.
Existen otros beneficios relacionados con el desarrollo económico y cultural. Los pueblos indígenas y las comunidades locales podrían beneficiarse del uso de sus CC.TT. y ECT por parte de terceros, lo que les capacitaría, si desean generar ingresos por sí mismos, para convertirse en partes interesadas en el ecosistema de la PI y participar en los mercados mundiales.
Desde el punto de vista jurídico, un acuerdo acertado sobre los principios internacionales —que sea equilibrado, significativo y no demasiado prescriptivo— ayudaría a armonizar el actual tablero de juego compuesto por leyes nacionales y regionales y proporcionaría un mecanismo para la protección transfronteriza. En cuanto a los RR.GG., un requisito de divulgación para las solicitudes de patente medido y equilibrado podría seguir mejorando la calidad, la eficiencia y la transparencia del sistema de patentes.
Por último, una conclusión satisfactoria de las negociaciones del CIG podría beneficiar a los entornos empresarial y de I+D al reducir la incertidumbre de las empresas y los investigadores, lo que proporcionaría una mayor claridad y previsibilidad en la normativa que rige sus actividades.
Los resultados pragmáticos beneficiosos para todos están al alcance de la mano, al menos en lo que respecta a algunos aspectos del mandato del CIG. Se han logrado progresos sustanciales.
Sin embargo, esta ambiciosa negociación resulta extremadamente difícil.
Principales desafíos
Los desafíos tienen que ver con la naturaleza de los temas (contenido esencial), el método de funcionamiento del Comité (proceso) y su situación en el panorama multilateral más amplio (contexto).
Una red de interrelaciones
Las relaciones entre la PI y los RR.GG., los CC.TT. y las ECT son complejas desde el punto de vista técnico, y los problemas que se plantean en relación con cada uno de esos temas son distintos, pero están interrelacionados. La negociación abarca todo el sistema de PI, por lo que los negociadores deben tener un grado especialmente alto de conocimientos técnicos y son precisas una amplia coordinación y coherencia de las políticas en el plano nacional. Además, las negociaciones solo cuentan con un número reducido de leyes nacionales y regionales eficaces en las que basarse. Si bien la elevada frecuencia de las reuniones del CIG puede denotar la determinación de los países por avanzar en el proceso, su intensidad y larga duración hasta la fecha amenazan con mermar energía e impulso.
Pocas cartas que jugar
Otro desafío viene dado por la relativamente baja interdependencia entre las cuestiones que se negocian en el marco del CIG y otras cuestiones de la agenda internacional en materia de PI, lo que hace que los peticionarios (los países que buscan resultados normativos) tengan poca influencia (margen para la negociación integradora en diversas cuestiones) a la hora de obtener concesiones por parte de los no peticionarios.
Además, el tratamiento fragmentado de estas cuestiones en diversos foros internacionales puede complicar los esfuerzos de los peticionarios para establecer coaliciones interregionales dinámicas. Las negociaciones, cuyo objetivo es abordar cuestiones medioambientales, de derechos humanos y culturales que van más allá de la PI, están impulsadas por países y comunidades que anteriormente no han sido peticionarias habituales en la elaboración de normas internacionales.
Distintos niveles de voluntad política
El avance se ve entorpecido por los distintos grados de voluntad política de los países, lo que da lugar a divergencias persistentes entre los mismos en cuanto a los objetivos y los resultados previstos del CIG. Ello, a su vez, obstaculiza los esfuerzos del Comité por establecer una metodología de trabajo eficaz que permita alcanzar resultados de compromiso consensuados.
En lugar de una verdadera negociación basada en los intereses de las partes, los debates en el CIG se han convertido principalmente en un intercambio ritual de posturas ampliamente conocidas. Cuanto más tiran de la cuerda los negociadores en diferentes direcciones, más fuerte se vuelve el nudo en el centro. El enfoque de "no considerar nada acordado hasta que todo lo esté" supone que alcanzar el consenso en el CIG resulte sumamente difícil, como ocurre actualmente en casi todos los procesos multilaterales.
Poco atractivo para el público
Por último, estas cuestiones todavía no parecen tocar la fibra sensible de los ciudadanos de a pie. Hay poca presión por parte de la opinión pública y la sociedad civil para llegar a una conclusión rápida de la negociación.
Hitos: los primeros años
En un principio, la labor del CIG se centró en la recopilación de datos, el análisis técnico, el intercambio de experiencias prácticas y el debate sobre políticas. Se recopilaron datos sobre los regímenes jurídicos nacionales y regionales.
La atención se centró en la labor no normativa, que permitió obtener diversos resultados útiles y prácticos. Entre ellos, cabe señalar los primeros pasos concretos hacia la protección preventiva de los CC.TT. (protección contra el patentamiento de los CC.TT.) 
mediante un mayor reconocimiento de su condición de estado de la técnica.
Los negociadores no lograron ponerse de acuerdo sobre la labor encaminada a la elaboración de nuevas normas ("establecimiento de normas"), especialmente para la protección positiva o directa de los CC.TT. y las ECT. La impaciencia de muchos países ante la falta de progresos en esta esfera fue en aumento y hubo quienes consideraron la recopilación de información empírica y la obtención de resultados prácticos no normativos una pérdida de tiempo.
Giro hacia el establecimiento de normas
En julio de 2003, el CIG no pudo llegar a un acuerdo sobre su nuevo mandato para 2004-2005, lo que provocó la primera crisis real del Comité. Después de cuatro sesiones, quedó clara la enormidad de su tarea, así como la brecha en las expectativas de los Estados en cuanto a la finalidad general y los resultados previstos del CIG.
Se fueron desvaneciendo las expectativas de resultados normativos rápidos por parte de los países peticionarios. Algunos países consideraban que era prematuro embarcarse en el establecimiento de normas antes de lograr un acuerdo más amplio sobre los objetivos, los principios rectores y los conceptos básicos. En la Asamblea General de la OMPI de 2003, los Estados miembros acordaron un mandato cuidadosamente elaborado, en el que por primera vez se incluía una referencia a “un instrumento jurídico internacional (o instrumentos jurídicos internacionales)”, lo que supuso un punto de inflexión explícito hacia la labor normativa.
No obstante, los países en desarrollo pronto se mostraron escépticos sobre la eficacia del Comité en el establecimiento de normas. Aunque el CIG se encontraba de nuevo en un punto crítico, ningún Estado miembro había propuesto formalmente un proyecto de instrumento exhaustivo. En 2005, la División de Conocimientos Tradicionales publicó proyectos de artículos sobre CC.TT. y ECT como documentos de trabajo.
Numerosos países consideraron que esto resultaba útil para señalar las esferas de acuerdo y desacuerdo. Sin embargo, los no peticionarios no estaban dispuestos a trabajar en proyectos de artículos. Así pues, esa labor se sustituyó por debates sobre "cuestiones".
A petición de los Estados miembros, la Secretaría de la OMPI preparó documentación sobre la “dimensión internacional” de la labor del CIG, así como análisis de las brechas existentes entre la protección del sistema de PI y las necesidades y las aspiraciones de los pueblos indígenas, las comunidades locales y otros peticionarios. Esos análisis de carencias se han actualizado recientemente.
Comienzan en 2010 las negociaciones basadas en textos
A finales de 2009, y para sorpresa de muchos, la Asamblea de la OMPI acordó un mandato muy reforzado para 2010-2011. Por primera vez, se hizo referencia a:
- "negociaciones basadas en textos" sobre los tres temas;
- "un instrumento jurídico internacional (o instrumentos jurídicos internacionales)" (subrayado añadido); y
- la posibilidad de convocar una conferencia diplomática.
Este lenguaje reavivó las expectativas de los peticionarios y acercó a los no peticionarios a la labor normativa, que consideraban prematura. Muchos señalaron que existía un desfase entre la ambición del mandato y la madurez de la negociación.
Nuevas metodologías de trabajo
A partir de 2010, mientras el CIG luchaba por emprender auténticas “negociaciones basadas en textos”, la atención se dirigió a encontrar métodos de trabajo más eficaces. A menudo, los progresos realizados en grupos informales más pequeños eran revertidos en la sesión plenaria. Hubo muchos avances y retrocesos, y a veces más “retrocesos” que “avances”.
Los “grupos de trabajo entre sesiones” supusieron un gran avance, permitiendo un considerable progreso técnico en 2010 y 2011. Se probaron otras innovaciones metodológicas (lea más sobre las innovaciones metodológicas). Dado que el proceso suele dictar los resultados, el desafío consistía en equilibrar la inclusión y la transparencia, por un lado, y la eficiencia y la eficacia, por otro lado.
Recursos genéticos: surge la claridad
Las negociaciones relativas a los RR.GG. experimentaron un avance en 2012 ante la existencia, por primera vez, de un texto único de negociación. Las opciones en torno a un nuevo requisito de divulgación se hicieron más claras y aumentó la presión para que se llegara a un acuerdo sobre esa cuestión. En 2018, la OMPI publicó una primera recopilación de las cuestiones políticas y las experiencias nacionales sobre dicho requisito. La publicación se actualizó en 2020.
En abril de 2019, el presidente del CIG, Ian Goss, preparó, en el ejercicio de sus facultades, un proyecto de instrumento jurídico internacional sobre los RR.GG. y los CC.TT. conexos que actualmente figura en la documentación de trabajo del Comité, como texto del presidente.
Un año sabático en 2015 y la fase actual
Para la sorpresa de muchos, a fines de 2014, la Asamblea de la OMPI no pudo llegar a un acuerdo sobre el calendario de sesiones del CIG para 2015 y se interrumpieron las negociaciones, algo que podría tener consecuencias importantes para el futuro del Comité.
Afortunadamente, en 2015, los países renovaron el mandato y acordaron un programa de trabajo para 2016-2017, que fue similar al acordado posteriormente para 2018-2019. Si bien su formulación podría estar impregnada de una ambigüedad constructiva, los "grupos ad hoc de especialistas" (lea más sobre los “grupos ad hoc de especialistas”) constituyeron una novedad útil en esos mandatos.
Hasta 2019, algunos países presentaron propuestas para realizar estudios y análisis de costo-beneficio, pero no se llegó a un acuerdo al respecto. Seguía siendo difícil lograr avances, pues la mayoría de las delegaciones continuaban reafirmando posturas ya conocidas y no negociaban entre sí para encontrar soluciones de compromiso.
Aumento de la participación de los pueblos indígenas y las comunidades locales
El CIG se ocupa de cuestiones de especial interés y preocupación para los pueblos indígenas y las comunidades locales en un grado sin precedentes en otras esferas de la labor de la OMPI. El Comité ha creado mecanismos que permiten a los pueblos indígenas y las comunidades locales participar por primera vez en la elaboración de políticas internacionales en materia de PI. Entre ellos, se encuentra el Fondo de la OMPI de Contribuciones Voluntarias, que respalda su participación en las sesiones del CIG. Asimismo, en el marco del Programa de Becas de Investigación en Cuestiones Indígenas, una persona indígena trabaja durante un máximo de dos años en la División de Conocimientos Tradicionales.
Servicios prácticos para Estados miembros, pueblos indígenas y comunidades locales
Además de administrar el proceso del CIG, la División de Conocimientos Tradicionales de la OMPI presta una amplia variedad de servicios de asistencia técnica y de fortalecimiento de capacidades. Estos servicios ayudan a los Estados miembros a elaborar políticas, estrategias y leyes; fortalecen la capacidad práctica de los pueblos indígenas y las comunidades locales para utilizar eficazmente los instrumentos de PI existentes, si así lo desean; y ofrecen formación práctica a una amplia diversidad de partes interesadas en cuestiones relacionadas con la PI y los RR.GG., los CC.TT. y las ECT en diversas situaciones prácticas.
Reflexiones finales
La repetida renovación del mandato del CIG indica que los países siguen creyendo que estas cuestiones requieren una resolución multilateral.
Tras esta maratón que el CIG ha venido corriendo hasta la fecha, confiemos en que los negociadores logren inyectar energía al CIG para llevar la negociación a la línea de meta. Si lo consiguen, harán historia.
Desde el año 2000, los negociadores han elaborado una gran cantidad de documentación sustantiva. Las iniciativas legislativas nacionales y regionales siguen basándose en los proyectos de textos de negociación, que en sí mismos constituyen importantes resultados.
No obstante, existen dificultades que se derivan de los distintos grados de voluntad política entre los países, la diversidad de opiniones sobre los objetivos y las cuestiones fundamentales en materia de políticas, y los desiguales niveles de comprensión de las cuestiones técnicas.
¿Cómo avanzar en la negociación?
El inicio de una auténtica negociación sobre los intereses en conflicto constituye una prioridad. Por ello, los negociadores deben ir más allá de la negociación de posturas y prestar mucha atención a los intereses, las opciones y las alternativas de cada parte. Asimismo, convendría explorar todas las formas de toma de decisiones "consensuadas" y replantearse el enfoque del "compromiso único".
También cabría tener en cuenta la claridad del propósito y los objetivos del proceso. Del mismo modo, la puesta en marcha de una labor eficaz por parte un pequeño número de delegaciones entre sesiones para apoyar a la sesión plenaria, que es donde se toman las decisiones, podría ayudar a hacer avanzar la labor. Los peticionarios deberían encabezar la creación de coaliciones interregionales, utilizar a figuras políticas de alto nivel como "primeras cabezas" del proceso, establecer opciones capaces de generar valor para todas las partes, y estimular a la sociedad civil.
Si la negociación continúa como hasta la fecha, nos limitaremos a repetir la historia.
Tras esta maratón que el CIG ha venido corriendo hasta el momento ─sin resultados concretos y tras la pausa por la pandemia─ confiemos en que los negociadores logren inyectar energía al CIG y llevar la negociación a la línea de meta.
Si lo consiguen, harán historia.
Mecanismos del CIG
- Sesión plenaria: es la reunión de todos los miembros del CIG y los observadores acreditados. Constituye el órgano de decisión dentro del proceso del CIG. El CIG rinde informe a la Asamblea General de la OMPI.
- Sesiones temáticas: sesiones del CIG que se centran exclusivamente en los RR.GG., los CC.TT. o las ECT. En cambio, las sesiones generales o transversales se centran en más de uno de esos temas, por lo general para que el CIG pueda tratar las cuestiones que surjan con respecto a dos de los temas o a todos en su conjunto.
- Grupos ad hoc de especialistas: Grupos formados por especialistas designados por los países y el Grupo Oficioso de Representantes Indígenas que, a título personal, se reúnen para tratar cuestiones específicas de carácter jurídico, normativo y técnico relacionadas con los temas del CIG, con el fin de apoyar y facilitar las negociaciones de la sesión plenaria del Comité.
- Grupos de trabajo entre sesiones: grupos establecidos por la Asamblea General de la OMPI en 2009 para proporcionar asesoramiento y análisis jurídicos y técnicos al CIG; se reunieron en 2010 y 2011, y estuvieron integrados por un especialista técnico de cada Estado miembro y un observador acreditado que participó a título personal; cada grupo de trabajo se reunió durante cinco días; el CIG acordó las modalidades detalladas de su organización en mayo de 2010. Hasta el momento, no se han establecido otros grupos de trabajo entre sesiones.
- Grupos de contacto informales y consultas informales: estas reuniones, que se celebran durante las sesiones del CIG, suelen estar integradas por un número limitado de delegados de cada grupo regional y uno o dos representantes indígenas para debatir cuestiones clave y formular propuestas de texto o de otro tipo para su examen en la sesión plenaria del CIG, en un marco informal y extraoficial.
- Facilitadores: delegados individuales que pueden ser propuestos por el presidente y aprobados por el CIG para prestar asistencia en las negociaciones basadas en textos, mediante un seguimiento estrecho de los debates, el registro de las opiniones, posiciones y propuestas, la elaboración de propuestas y la preparación de revisiones de los textos de negociación para su examen en la sesión plenaria.
- Amigo(s) de la Presidencia: delegados u otras personas invitadas por la Presidencia del CIG para que le presten asistencia y asesoramiento de manera continua o con carácter puntual.
- Seminarios: organizados por la Secretaría de la OMPI en 2015, 2016 y 2017; ofrecen a los delegados de los países y a los representantes de los observadores la oportunidad de intercambiar informalmente prácticas y experiencias a nivel regional, nacional y comunitario, así como opiniones sobre cuestiones clave del CIG.
- Grupos de redacción integrados por especialistas: grupos de redacción informales de composición abierta encargados de preparar versiones revisadas de los textos de negociación para su examen en la sesión plenaria del CIG.
- Serie de sesiones de alto nivel: reuniones celebradas entre autoridades de alto nivel (por ejemplo, embajadores y funcionarios de categoría superior) para intercambiar opiniones sobre cuestiones de política fundamentales relacionadas con las negociaciones del CIG, a fin de seguir informando a la sesión plenaria del Comité. Durante la sesión del CIG celebrada en febrero de 2014 tuvo lugar una serie de sesiones de alto nivel.
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